La CAF es actualmente la financiera multilateral más grande en Sudamérica, con una cartera activa
de US$ 8.082 mil millones al fin del año 2005, y en la región andina ha sido responsable de sobre 40% de los recursos totales aprobado por agencias multilaterales en la última década.
Como principal fuente de financiamiento público en la región andina y como uno de los principales impulsores de los programas de integración regional de Sudamérica, la Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional Sudamericana (IIRSA), la Corporación Andina de Fomento (CAF) ha desempeñado y seguirá desempeñando un papel importante en el desarrollo de decenas de megaproyectos de infraestructura, entre los que se encuentran represas, carreteras y proyectos de energía que tienen un inmenso impacto ecológico y social en la región. La CAF es, además, una importante entidad financiera en el sector bancario que otorga cantidades importantes para financiamiento a corto y mediano plazo a bancos públicos y privados de la región.
A pesar de su importante alcance y creciente influencia, la CAF ha funcionado principalmente fuera del escrutinio público y el radar de muchos grupos de la sociedad civil y de interés público en la región. En 2008, el Bank Information Center ha documentado varios problemas graves con el desempeno institucional de la CAF en un informe titulado: Guion Basico para Corporacion Andina de Fomento (CAF), enfocando en las politicas financieras, operativas y salvaguardias, las tendencias de prestaciones, el ciclo de proyecto, su gobernabilidad, y procesos de toma de decision interno, en particular relativo a sus competedores instituciones financieras multilaterales.
Para ver el informe:
Guion Basico para la Corporación Andina de Fomento Esp (PDF, 1,526KB)
Con la unión de Brasil, Argentina y Uruguay a los países andinos del Banco como miembros accionistas en el 2007, se prevé que la influencia de la CAF en la región aumente. Estos países tendrán ahora mayor voz y voto en la Junta Directiva de la CAF, la cual, hasta ahora, ha estado conformada principalmente por representantes de los países andinos. Esta condición como miembros titulares viene acompañada de una importante inyección de nuevo capital de trabajo que permitirá que la CAF amplíe los préstamos en la región de manera significativa. En el 2007, los préstamos de la CAF para proyectos alcanzaron $6,600 millones de dólares. Si las recientes tasas de crecimiento anual del 20% continúan, la CAF pronto superará al Banco Mundial y al Banco Inter-Americano de Desarrollo (BID) como la principal entidad financiera prestamista multilateral en Latinoamérica.
La CAF afirma ser un banco que se dedica primordialmente al desarrollo sostenible y a la integración comercial. Más del 50% de la cartera actual de la CAF financia el desarrollo de infraestructura. De manera colectiva, muchos de estos proyectos están provocando un daño irreversible al propiciar un desarrollo no sostenible y afectar directamente a los ecosistemas y poblaciones locales susceptibles. En el continente sudamericano, esencialmente en la cuenca del Amazonas, los proyectos financiados por la CAF están estimulando la migración y la especulación de las tierras, acelerando el proceso de extracción de recursos no sostenibles, una rápida deforestación y están amenazando los territorios de pueblos indígenas; en su conjunto esto acelera la pérdida de biodiversidad, degradación ambiental y la pobreza en toda la región. El financiamiento de la CAF en el sector social ha sido mínimo, en promedio alrededor del 10% de su cartera de préstamos entre 1997-2007.
Nuestro estudio plasma un panorama preocupante de una institución financiera con falta de transparencia, muy flexible en sus préstamos, y que opera más como un banco comercial privado con importantes credenciales diplomáticas que como el motor de un desarrollo sostenible que afirma ser orgullosamente la oficina de Relaciones Públicas de la CAF. La CAF otorga ofertas de créditos relativamente fáciles pero con altos costos, un proceso simplificado de autorización de proyectos y la disposición de financiar proyectos que hayan sido rechazados por otros Bancos Multilaterales de Desarrollo (BMD). Con un proceso de autorización de tan sólo tres meses la CAF se ha ganado la dudosa distinción de "Mastercard" de la región (un juego de palabras del slogan “para todo lo demás, existe MasterCAF”). La CAF está orgullosa de su fuerte historial de tener un enfoque flexible y no burocrático del financiamiento. Una característica importante de esta flexibilidad de la CAF es su enfoque de sistema de países hacia el financiamiento, en el cual categóricamente respeta los reglamentos de los prestatarios, las reglamentaciones y normas (incluso de procuración, auditoría y leyes sociales y ambientales), más que estipular un conjunto de normas bien definidas que exigirían que sus entidades financieras cumplieran con normas y reglas internacionales de mejores prácticas. Los prestatarios que buscan rápidas ganancias políticas consideran la agilidad de la CAF para financiar una importante ventaja sobre los demás BMD a pesar de los costos más altos de los préstamos de la CAF.
La proporción relativamente pequeña de personal respecto al volumen de préstamos (un total de sólo 400 personas) refleja la inadecuada capacidad interna de la institución para garantizar la calidad en la preparación, supervisión y evaluación del proyecto. Por esa razón, la efectividad del desarrollo con frecuencia depende de la incertidumbre o de una claramente deficiente capacidad de clientes o la falta total de una adecuada inversión. Como resultado, los proyectos de la CAF tienden a subestimar los costos del proyecto, en particular el costo del impacto social y ambiental y, a su vez, no alcanza a lograr un impacto óptimo de desarrollo.
No obstante, la flexibilidad de la CAF para financiar conlleva un alto precio social, ambiental y económico. El reciente aumento de la CAF en volumen de préstamos sólo ha sido posible gracias a un marco de medidas preventivas ambientales y sociales extraordinariamente débil que es significativamente más débil que los demás BMD y queda muy lejos de los estándares que exigen los bancos privados que operan en la región y que son signatarios de los Principios de Ecuador (Acrobat, pdf). Se ha puesto énfasis en una rápida autorización aunada a políticas débiles. El ciclo de los proyectos de la CAF también presenta un impedimento importante para la participación efectiva de la sociedad civil. Y lo más importante, la falta de transparencia y de divulgación de información a lo largo del ciclo de los proyectos dificulta mucho que la sociedad civil participe en el proceso. El presente estudio plantea la pregunta de cómo puede la CAF afirmar ser una institución líder en el desarrollo de la región que promueve una buena administración y una sustentabilidad ambiental y social sólida, cuando sus estándares no concuerdan con las mejores prácticas y parámetros internacionales de las instituciones financieras globales.
Además, los estándares ambientales y sociales de la CAF, que dependen en gran medida de que los prestatarios cumplan con sus propias leyes, son claramente inadecuados para reducir el daño de manera efectiva y dar beneficios positivos en proyectos que tengan fuertes impactos. La revisión realizada de veintidós resúmenes de proyectos de préstamo y de documentos de préstamo para proyectos con efectos ambientales y sociales significativos mostró varias tendencias alarmantes en la aplicación de las políticas de la CAF:
- Una implementación débil de las ya inadecuadas políticas de la CAF
- Los proyectos se autorizan sólo con estudios de pre-factibilidad que se realizaron con riesgo de subestimar los costos del proyecto y reducir el impacto en el desarrollo
- Los estudios ambientales y sociales con frecuencia se terminan en una fase tardía del proceso o después de que se haya autorizado el proyecto, lo que limita su impacto en el diseño del proyecto
- Fallas para condicionar el financiamiento en el cumplimiento de parámetros específicos de planes de gestión social y ambiental que mitigarían y reducirían el daño causado por el proyecto
- No asegura ni exige la implementación de planes de gestión social y ambiental
- No se apega a las condiciones de los demás bancos en por lo menos un proyecto altamente delicado
- No requiere de forma sistemática ni lleva a cabo de forma efectiva una evaluación ambiental estratégica en proyectos que tengan un impacto social y ambiental importante
- La débil capacidad institucional se pasa por alto al evaluar proyectos, lo cual lleva a que no se atienda y resuelva este importante riesgo en los proyectos
- Falta de monitoreo independiente sobre el cumplimiento con los planes de gestión social y ambiental
- Estándares ambientales poco estrictos
Quizás el limitante más grave en el enfoque de financiamiento y del débil marco de políticas de la CAF es que no minimiza el riesgo para asegurar que verdaderamente se lleven a cabo planes de gestión social y ambiental mediante la incorporación de condicionalidades en sus acuerdos de préstamo y mediante la implementación de sistemas efectivos e independientes de monitoreo. Nuestros dos estudios de caso, de profundo análisis, de la Carretera Santa Cruz-Puerto Suárez y la Carretera Sur Interoceánica demuestran claramente cómo la falta de disposición de la CAF de compartir la responsabilidad con sus prestatarios en minimizar el riesgo social y ambiental y de tener un efecto positivo gracias a los proyectos financiados por la CAF.
La estructura de propiedad y gestión de la CAF por gobiernos de Latino América es fundamental para comprender el enfoque en los clientes, la flexibilidad y falta de transparencia del banco respecto al financiamiento. La estructura regional de la Junta de la CAF en la cual los propietarios del capital del banco son también los prestatarios del capital del banco es también un factor clave que lo diferencia de otros bancos multilaterales de desarrollo que operan en la región. Con sede en Caracas, los miembros de la CAF está compuesta de 17 países de Latinoamérica y el Caribe y Europa, que incluyen: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, España, Jamaica, México, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana, Trinidad & Tobago, Uruguay y Venezuela, así como 15 bancos privados de la región andina. Estos países y bancos están representados en una Junta Directiva compuesta de 13 miembros que confiere el 75% de la autoridad para votar a la totalidad de miembros accionistas del banco (quienes hasta recientemente constaba de los cinco países andinos fundadores). Esta estructura de propiedad es un fuerte contraste con el Banco Mundial que es dominado por el norte y en menor medida, el BID en donde los prestatarios tienen que responder a los mandatos, intereses y condicionalidades de los países donantes (países no prestatarios) del Norte.
En teoría, las políticas y decisiones sobre préstamos de la CAF están en manos de sus accionistas. En la práctica, la Junta no residente, la cual se reúne trimestralmente, se apega mucho a la orientación del Presidente y de la alta gerencia. Gran parte del poder real está en la oficina del Presidente, a quien en los últimos años se le ha conferido autoridad para autorizar préstamos de menos de $75 millones y un plazo máximo de 12 años, sin previa autorización de la Junta. Enrique García, Presidente de la CAF, ha desempeñado el cargo desde 1996 y ejerce un enorme poder, mucho mayor en términos relativos que el que tienen los presidentes del BID y del Banco Mundial. El presidente García es conocido en toda la región como un líder altamente capaz con un fuerte enfoque en los clientes y como diplomático que mantiene excelentes relaciones con los gobiernos, tanto de la izquierda como de la derecha, al ofrecer una fuente alternativa confiable de financiamiento rápido para proyectos de gran prioridad que de otra manera se toparían con diversos obstáculos en los otros bancos de desarrollo de la región.
La mayoría del financiamiento de la CAF viene de mercados internacionales de capital, con una porción más pequeña pero aun importante del capital de la CAF que proporcionan sus miembros accionistas. Desde 1993, la CAF ha realizado más de 55 emisiones de bonos por un valor de más de $8.600 millones, entre los que están emisiones recientes en divisa local de varios países latinoamericanos como Perú, Venezuela y México. La CAF, merecidamente, se ha ganado una reputación en el mundo de las finanzas globales como un banco eficiente, ágil y altamente lucrativo con sólidas políticas financieras que le han dado a la institución cada vez más altas calificaciones de crédito en todas las agencias calificadoras importantes. Sus políticas mínimas sobre cuestiones sociales, ambientales y de procuración, así como su política de puertas abiertas para sus prestatarios, le han dado a la institución una dudosa reputación como “carroñero” por tomar proyectos que han sido rechazados por el Banco Mundial o el BID o simplemente los prestatarios consideran que demora demasiado en poner en las manos de otros BMD. No obstante, es sólo cuestión de tiempo antes de que los inversionistas globales del banco e incluso sus accionistas principales empiecen a preguntarse por qué un banco tan destacado, con creciente influencia en la región, no ha adoptado y fomentado los estándares industriales globales con respecto a una administración ambiental responsable y un desarrollo social responsable. Hasta ahora, muchos de los efectos negativos de los proyectos de la CAF han esquivado el escrutinio público. Aun en proyectos destacados financiados por la CAF como Yacyreta, Camisea I, la Carretera Santa Cruz-Puerto Suárez y el oleoducto Bolivia-Brasil, la mayor parte de la atención se ha dirigido a las agencias financieras mayores que participan, como el BID y el Banco Mundial.
Qué tan rápido se den cuenta los partidarios financieros de la CAF de las deficiencias en el financiamiento y el enfoque operativo de la institución y que empiecen a reformarlos, dependerá en gran medida de que grupos de la sociedad civil, con el apoyo de sus donantes, decidan tomar cartas en el asunto. Hasta ahora, la CAF no ha sido objeto de las críticas de la sociedad civil que durante años han tenido como objetivo ejercer presión en el Banco Mundial, el BID, las agencias de crédito para exportación y los principales bancos comerciales del Norte. En consecuencia, los principales bancos multilaterales de desarrollo han cambiado sus políticas, los bancos comerciales han empezado a adoptar nuevos estándares y ha surgido un importante consenso acerca de la mejor práctica internacional de las inversiones social y ambientalmente responsables. Aunque aún falta mucho para la implementación de estas políticas, ha habido importantes beneficios que están en riesgo de debilitarse cuando instituciones importantes como la CAF no requieran y hagan cumplir estos estándares.
Con su creciente papel de liderazgo e inversionista en la región, es aún más importante, que el Banco fije estándares más altos de sostenibilidad social y ambiental, en lugar de inspirar una carrera hacia el precipicio entre las demás multilaterales. Un aspecto más importante todavía es que la CAF debe experimentar una importante transformación respecto a sus propias políticas de transparencia. Una de las principales deficiencias de la CAF es la falta de una política de divulgación de información clara que considere incluso estándares mínimos de transparencia, lo cual es clave en una buena gestión y un desarrollo eficaz. A diferencia de los demás bancos multilaterales de desarrollo, a la CAF le falta una política clara sobre divulgación de información y no proporciona información sobre los proyectos antes de que sean autorizados y muy poca información fundamental durante la implementación. Como mínimo, la CAF debería establecer el mismo nivel de divulgación de información que sus homólogos, los otros bancos multilaterales de desarrollo que operan en la región. Asimismo, la CAF debería empezar a transformar los efectos negativos de su financiamiento insistiendo en el desarrollo e implementación de planes estratégicos de evaluación ambiental en todas sus operaciones de financiamiento. Por último, la CAF debe adoptar los más altos estándares, políticas y salvaguardas ambientales de las otras instituciones financieras. Esto significa que debe ir más allá de su enfoque de sistema de países. Al adoptar estos estándares mejorará significativamente la calidad y el impacto de las operaciones de la CAF. En los proyectos con riesgo ambiental y social alto o medio, la CAF debe adoptar estándares claros y obligatorios de financiamiento como subrayan los Principios de Ecuador y debe exigir alguna documentación de cumplimiento de estos estándares en sus documentos de autorización de préstamo:
- Los prestatarios deben realizar consultas previas, libres e informadas con las comunidades afectadas de manera adecuada estructural y culturalmente y garantizar que las dudas de las comunidades se incorporen plenamente al diseño de la operación. Los prestatarios deben tener en cuenta y documentar el proceso y los resultados de la consulta, inclusive las acciones convenidas que se desprendan de la consulta.
- El prestatario debe poner la información relativa al proyecto a disposición del público durante un período mínimo razonable en el idioma local y de manera culturalmente apropiada. La divulgación deberá hacerse en las primeras etapas del proceso de Evaluación y, antes de que empiece la construcción del proyecto y posteriormente, de manera continua.
- Los planes de administración social y ambiental deben basarse en el apego a las Normas de Desempeño de la CFI y a los Lineamientos específicos de Salud y Seguridad Ambiental Industrial aplicables. Esto es quizás lo más importante ya que asegura que se apegue a las mejores prácticas internacionales en áreas clave como derechos de los indígenas, conservación de la biodiversidad, derechos laborales,
- Expertos independientes deberán revisar la evaluación, el plan de gestión social y ambiental y el proceso de consulta en aquellos proyectos que sean de alto riesgo y los de mediano riesgo, si se considera pertinente.
- Se deben establecer mecanismos de queja para recibir y resolver las dudas y quejas durante el proyecto.
- Estipulaciones que requieran con el plan de gestión social y ambiental deberán incluirse en todos los convenios de préstamo
- Se debe exigir que se nombre a un experto independiente ambientalista y/o social que verifique el monitoreo del prestatario en todos los proyectos de alto riesgo y, si se considera adecuado, en los de mediano riesgo.